I. Tenor, wesent­li­che Erwä­gun­gen und zen­tra­le Aus­sa­gen der Vor­ab­ent­schei­dung des EuGH

Mit Urteil vom 12.09.2024 hat der EuGH ent­schie­den, dass Art. 4 Abs. 1 u. 2 der Vogel­schutz­richt­li­nie 2009/147/EG (VS-RL) in Ver­bin­dung mit Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Richt­li­nie 92/43/EWG zur Erhal­tung der natür­li­chen Lebens­räu­me sowie der wild­le­ben­den Tie­re und Pflan­zen (Fau­na-Flo­ra-Habi­tat-Richt­li­nie, FFH-RL) von den Mit­glied­staa­ten ver­langt, für jedes EU-Vogel­schutz­ge­biet Erhal­tungs­zie­le und ‑maß­nah­men hin­sicht­lich aller (vor­kom­men­den) in Anhang I der VS-RL auf­ge­führ­ten Vogel­ar­ten sowie der dort nicht auf­ge­führ­ten, regel­mä­ßig auf­tre­ten­den Zug­vo­gel­ar­ten fest­zu­le­gen. Dabei obliegt es den Mit­glied­staa­ten hin­sicht­lich der Erhal­tungs­zie­le (und Erhal­tungs­maß­nah­men) Prio­ri­tä­ten fest­zu­le­gen. Unzu­läs­sig ist es nach den Ent­schei­dungs­grün­den, die von der Richt­li­nie vor­ge­se­he­nen Schutz‑, Erhal­tungs- und Wie­der­her­stel­lungs­maß­nah­men ledig­lich auf die „für die Aus­wei­sung maßgeblich[en] Arten“ zu beschrän­ken (Tenor sowie Rn. 49 u. 59 d. Urteils). 

Hin­ter­grund die­ses Vor­ab­ent­schei­dungs­ur­teils ist ein Rechts­streit in Grie­chen­land u.a. zwi­schen Umwelt­ver­bän­den und der beklag­ten grie­chi­schen Regie­rung über die Umset­zung der VS-RL in Grie­chen­land. Das grie­chi­sche Recht sieht vor, dass sich die „Umwelt­prü­fung“ eines Pro­jekts hin­sicht­lich sei­ner Aus­wir­kun­gen auf aus­ge­wie­se­ne EU-Vogel­schutz­ge­bie­te (Beson­de­re Schutz­ge­bie­te, BSG) auf die­je­ni­gen Vogel­ar­ten nach der VS-RL bezieht, die „für die Aus­wei­sung maß­geb­lich“ waren. Dar­un­ter sind nach den Aus­füh­run­gen des EuGH die­je­ni­gen Vogel­ar­ten nach der VS-RL zu ver­ste­hen, die ent­spre­chend orni­to­lo­gi­scher Kri­te­ri­en die Aus­wei­sung eines BSG ver­an­lasst haben („Indikator“-Arten). Der glei­che Bezugs­punkt („Indikator“-Arten) gilt für bestimm­te „hori­zon­tal“ fest­ge­leg­te Erhal­tungs­maß­nah­men in den BSG (Rn. 8 ff. d. Urteils).

Die Klä­ger sind der Ansicht, dass die Beschrän­kung auf die „für die Aus­wei­sung maß­geb­li­chen Arten“ gegen Art. 4 Abs. 1 u. 2 VS-RL ver­sto­ße. Die­se Vor­ga­ben mach­ten den Gebiets­schutz allein davon abhän­gig, ob es sich um (im Gebiet vor­kom­men­de) Arten nach der VS-RL han­de­le, nicht aber ledig­lich von den „Indikator“-Arten für die Gebiets­aus­wei­sung. Die Fra­ge, ob die­se Rechts­auf­fas­sung zutrifft, leg­te das obers­te grie­chi­sche Ver­wal­tungs­ge­richt (Staats­rat) dem EuGH zur Vor­ab­ent­schei­dung vor (Rn. 13 ff. d. Urteils).

Mit sei­nem Urteil gibt der EuGH den Klä­gern recht. Zur Begrün­dung ver­weist er dar­auf, dass die Mit­glied­staa­ten nach Art. 4 Abs. 1 u. 2 VS-RL zwar zum einen die­je­ni­gen Gebie­te zu BSG erklä­ren müss­ten, die für die Erhal­tung der geschütz­ten Arten zah­len- und flä­chen­mä­ßig am geeig­nets­ten sind. Zum ande­ren fol­ge aus die­sen Vor­ga­ben aber auch die Ver­pflich­tung, „beson­de­re Schutz­maß­nah­men“ hin­sicht­lich des Lebens­raums fest­zu­le­gen. Bei die­sen Schutz­maß­nah­men han­de­le es sich struk­tu­rell um Erhal­tungs­maß­nah­men im Sin­ne von Art. 6 Abs. 1 FFH-RL. Inso­weit unter­schie­den – so der EuGH – die Vor­ga­ben auch der VS-RL für die­se Erhal­tungs­maß­nah­men nicht danach, ob das betref­fen­de BSG für bestimm­te von Art. 4 Abs. 1 u. 2 VS-RL geschütz­te Vogel­ar­ten aus­ge­wie­sen wur­de („Indikator“-Arten) oder aber die geschütz­ten Arten in dem Gebiet als ande­re schutz­wür­di­ge Arten iSv Art. 6 Abs. 1 FFH-RL „vor­kom­men“, ohne dass die­se Arten für die Aus­wei­sung maß­ge­bend waren. Ent­spre­chend dem Wort­laut von Art. 6 Abs. 1 FFH-RL sei das „Vor­kom­men“ der von der VS-RL geschütz­ten Arten im Gebiet maß­geb­lich (Rn. 24 ff. d. Urteils). 

Die­ses Ergeb­nis wer­de auch dadurch bestä­tigt, dass die Schutz­vor­ga­ben der Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL gemäß Art. 7 FFH-RL auf BSG nach der VS-RL anzu­wen­den sei­en. Denn zu beach­ten sei, dass sich die­se Vor­ga­ben – ins­be­son­de­re auch die vor­ha­ben­be­zo­ge­ne FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL – auf die für ein FFH-Gebiet fest­ge­leg­ten sog. Erhal­tungs­zie­le bezö­gen. Die­se Vor­ga­ben für den FFH-Gebiets­schutz setz­ten daher die Fest­le­gung von Erhal­tungs­zie­len vor­aus. Dabei kom­me es allein dar­auf an, ob nach der FFH-RL geschütz­te Arten in dem Gebiet in erheb­li­chem bzw. signi­fi­kan­tem Maße vor­kom­men, nicht aber dar­auf, ob es sich um Arten han­delt, auf denen die Aus­wahl der Gebie­te beruh­te. Ent­spre­chen­des gel­te daher für die Fest­le­gung von Erhal­tungs­zie­len für die von der VS-RL geschütz­ten Vogel­ar­ten in BSG (Rn. 35 ff. d. Urteils).

Schließ­lich ver­weist der EuGH dar­auf, dass die Mit­glied­staa­ten in einem aus­ge­wie­se­nen BSG somit zwar alle von Art. 4 Abs. 1 u. 2 VS-RL erfass­ten (und vor­kom­men­den) Vogel­ar­ten und deren Lebens­raum berück­sich­ti­gen müss­ten, jedoch hin­sicht­lich des Schut­zes die­ser Arten Prio­ri­tä­ten fest­zu­le­gen hät­ten. Hier­zu sei es erfor­der­lich, das Vor­kom­men von nach der VS-RL geschütz­ten Arten in dem BSG, den Bei­trag der betref­fen­den Bestän­de zu den Zie­len der VS-RL sowie Gefah­ren und Bedro­hun­gen, denen die­se Bestän­de aus­ge­setzt sind, fest­zu­stel­len (Rn. 52 f. d. Urteils).  

Ana­ly­siert man die zen­tra­len Aus­sa­gen, ist klar, dass eine pau­scha­le Begren­zung der Erhal­tungs­zie­le und ‑maß­nah­men bei BSG – und zugleich der FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung (s. dazu Rn. 55 ff. d. Urteils) – auf die „für die Aus­wei­sung maß­geb­li­chen Arten“ unzu­läs­sig ist. Die­se „Indikator“-Arten erge­ben sich aus den Anga­ben zur ursprüng­li­chen Gebiets­mel­dung bzw. dem ursprüng­li­chen Stan­dard­da­ten­bo­gen. Eben­falls ist klar, dass im Rah­men der Fest­le­gung der Schutz­zwe­cke und Erhal­tungs­zie­le (d.h. z.B. die Wie­der­her­stel­lung von Ufer­bö­schun­gen für Brut­plät­ze) eines BSG zwar alle im Gebiet vor­kom­men­den VS-RL-Arten berück­sich­tigt wer­den müs­sen. Hier­zu müs­sen die staat­li­chen Stel­len das Vor­kom­men schüt­zens­wer­ter Vogel­ar­ten in einem BSG fest­stel­len. Indes bedeu­tet dies nicht, dass am Ende jede erkann­te Art auch in den Gebiets­schutz ein­be­zo­gen wer­den muss (z.B. nicht bei feh­len­der Signi­fi­kanz des Vor­kom­mens oder bei feh­len­der Prio­ri­tät, s.o.). Viel­mehr ver­deut­licht das Urteil, dass die Mit­glied­staa­ten bei der Fest­le­gung der Schutz­zwe­cke und Erhal­tungs­zie­le über fach­li­che Spiel­räu­me ver­fü­gen, wobei das Vor­kom­men der geschütz­ten Vogel­ar­ten prin­zi­pi­ell lau­fend im Blick behal­ten wer­den muss. 

II. Aus­wir­kun­gen der Ent­schei­dung auf die deut­sche Vorhabenzulassungspraxis?

Eini­ge Erst­deu­tun­gen des Urteils wei­sen dar­auf hin, dass auch die deut­sche Gebiets­aus­wei­sungs- und Vor­ha­ben­zu­las­sungs­pra­xis nicht mit den Vor­ga­ben des EuGH in Ein­klang ste­he, ins­be­son­de­re mit den ein­gangs skiz­zier­ten Fol­gen für die Vor­ha­ben­zu­las­sung. Fol­gen­de Gesichts­punk­te spre­chen indes für eine dif­fe­ren­zier­te Bewer­tung der Aus­wir­kun­gen:   

1. Bei Ver­träg­lich­keits­prü­fun­gen erfolgt oft­mals die Ein­be­zie­hung von geschütz­ten Vogel­ar­ten über die „Indikator“-Arten hin­aus 

Fest­zu­stel­len ist zunächst, dass sich Erhal­tungs­zie­le und Erhal­tungs­maß­nah­men bei BSG in Deutsch­land oft­mals zumin­dest nicht allein auf die ursprüng­li­chen „Indikator“-Arten bezie­hen, son­dern viel­mehr auf wei­te­re nach der VS-RL geschütz­te und in den Gebie­ten vor­kom­men­de Arten. 

Hin­ter­grund ist, dass die Mit­glied­staa­ten dazu ver­pflich­tet sind, die für die Gebie­te zu erstel­len­den Manage­ment­plä­ne, Erhal­tungs­zie­le und Stan­dard­da­ten­bö­gen anhand neu­er ver­füg­ba­rer Daten zum Arten­in­ven­tar der Gebie­te regel­mä­ßig fort­zu­schrei­ben (vgl. etwa die Erläu­te­run­gen im Durch­füh­rungs­be­schluss (DB) 2011/484/EU der Kom­mis­si­on zum Stan­dard­da­ten­bo­gen). Im deut­schen Recht fin­den sich ent­spre­chen­de Vor­schrif­ten in unter­schied­li­cher Form im Lan­des­recht. Kon­zep­tio­nell ist dabei an einen wech­sel­be­züg­li­chen Erkennt­nis­ge­winn gedacht. Bei­spiels­wei­se wer­den in der deut­schen Pra­xis im Rah­men der Umset­zung und Über­prü­fung der Erhal­tungs­maß­nah­men der an den Anga­ben des Stan­dard­da­ten­bo­gens und der fest­ge­leg­ten Erhal­tungs­zie­le ori­en­tier­ten Manage­ment­plä­ne neue Erkennt­nis­se über im BSG vor­kom­men­de Arten gewon­nen, die bei „Signi­fi­kanz“ (s.o.) neu in den Stan­dard­da­ten­bo­gen und die förm­li­che Erhal­tungs­ziel­fest­le­gung auf­ge­nom­men wer­den. Fixe Zeit­räu­me, Kar­tie­rungs- und Aktua­li­sie­rungs­fris­ten sind hier und im deut­schen Umset­zungs­recht indes nicht vor­ge­se­hen. Dies erklärt zum einen die unein­heit­li­chen Zeit­punk­te und Aktua­li­sie­rungs­in­ter­val­le des Arten­in­ven­tars. Zum ande­ren folgt dar­aus, dass die genann­ten Unter­la­gen und Schutz­ge­biets­ver­ord­nun­gen meist nicht gleich­zei­tig dem neu­es­ten Stand ent­spre­chen kön­nen. 

Die­ser Umstand wird in FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fun­gen in Bezug auf BSG indes beach­tet und die vor­ha­ben­be­zo­ge­ne Prü­fung und Bestands­er­fas­sung in der Pra­xis an den neus­ten ver­füg­ba­ren Erkennt­nis­sen zum Gebiets­in­ven­tar aus­ge­rich­tet. Das bedeu­tet, dass die Betrach­tung regel­mä­ßig über die (ursprüng­li­chen) „Indikator“-Arten hin­aus­geht. 

2. „Ver­füg­ba­re“ Gebiets­in­for­ma­tio­nen maß­geb­lich 

Aller­dings führt der Leit­satz des EuGH sodann zu der Fra­ge, ob die in Deutsch­land bis­wei­len recht unein­heit­lich erschei­nen­de Aktua­li­sie­rung von nach der VS-RL geschütz­ten Arten­vor­kom­men und ent­spre­chen­den Erhal­tungs­zie­len den uni­ons­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Hier­zu ver­hält sich die Ent­schei­dung des EuGH nicht. 

Indes dürf­ten hier erheb­li­che Spiel­räu­me bestehen. Die Anfor­de­run­gen an die fort­lau­fen­de Über­wa­chung und die Manage­ment­pla­nung in BSG im Uni­ons­recht fal­len – anders etwa als im Rah­men der fris­ten­ge­bun­de­nen Maß­nah­men- und Bewirt­schaf­tungs­pla­nung für Gewäs­ser nach der Was­ser­rah­men­richt­li­nie – äußerst vage aus. Weder die VS-RL noch die FFH-RL noch wei­te­re Sekun­där- oder Ter­ti­är­rechts­ak­te ent­hal­ten hier kon­kre­te Vor­ga­ben. Viel­mehr räu­men die Erläu­te­run­gen zur „emp­foh­le­nen“ Aktua­li­sie­rung des Stan­dard­da­ten­bo­gens im DB 2011/484/EU ein, dass eine geson­der­te Über­wa­chung jedes ein­zel­nen Gebiets auch nach Art. 11 der FFH-Richt­li­nie nicht vor­ge­schrie­ben ist. Ver­gleich­ba­res gilt für die Art und Wei­se der Erhe­bung der Daten zu den Art­vor­kom­men in den BSG. Der EuGH hat bereits mehr­fach betont, dass es inso­weit auf die „bes­ten ver­füg­ba­ren“ Daten ankommt. Auf die­ser Linie weist der o.g. DB unter 3.2 dar­auf hin, dass die Daten sowohl auf kon­kre­ten Kar­tie­run­gen, auf teil­wei­se vor­han­de­nen empi­ri­schen Daten in Ver­bin­dung mit „Extra­po­lie­run­gen“ wie auch ledig­lich auf „gro­ben Schät­zun­gen“ beru­hen kön­nen (und dür­fen). Kei­nes­falls besteht daher die Ver­pflich­tung zu einer sys­te­ma­ti­schen und umfas­sen­den Kar­tie­rung sämt­li­cher Vogel­schutz­ge­bie­te. Eine der­ar­ti­ge Inter­pre­ta­ti­on des EuGH-Urteils wür­de das ein­schlä­gi­ge Uni­ons­recht viel­mehr über­span­nen. 

3. Ergän­zen­de Ermitt­lung des zu schüt­zen­den Arten­in­ven­tars im Einzelfall

Ledig­lich in sol­chen Fäl­len, in denen im Rah­men einer FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung deut­li­che Anhalts­punk­te dafür bestehen – z.B. auf­grund des erheb­li­chen Alters der Gebiets­in­for­ma­tio­nen –, dass die Anga­ben mög­li­cher­wei­se über­holt sind, stellt sich die Fra­ge, ob und wie das Ver­fah­ren ohne Ver­zö­ge­rung, d.h. ohne vor­he­ri­ge förm­li­che Anpas­sung der Schutz­ge­biets­ver­ord­nun­gen bzw. Erhal­tungs­ziel­fest­le­gung fort­ge­führt wer­den kann.

Inso­weit erscheint die Klar­stel­lung des EuGH beacht­lich, wonach der recht­li­che Schutz­sta­tus, mit dem die BSG im natio­na­len Recht ver­se­hen sein müs­sen, nicht ver­langt, dass die Erhal­tungs­zie­le für jede Art geson­dert ange­ge­ben wer­den müs­sen bzw. in dem Rechts­akt ent­hal­ten sein müs­sen, der auch die geschütz­ten Arten und Lebens­räu­me eines bestimm­ten BSG betrifft (Rn. 57 d. Urteils). Dies spricht dafür, dass für die Durch­füh­rung einer uni­ons­rechts­kon­for­men FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung zumin­dest „pro­vi­so­risch“ eine rein mate­ri­el­le Berück­sich­ti­gung des ergän­zend in Betracht kom­men­den Arten­in­ven­tars und ent­spre­chen­der Erhal­tungs­zie­le genügt. Das Ver­fah­ren könn­te dem­zu­fol­ge ohne Abwar­ten auf die förm­li­che Anpas­sung der Ebe­ne der Gebiets­aus­wei­sung fort­ge­führt wer­den. Ins­be­son­de­re dürf­ten für die in die­sem Rah­men ggf. ergän­zend erfor­der­li­che Bestands­er­fas­sung zeit­spa­rend wie­der­um kei­ne stren­ge­ren Anfor­de­run­gen gel­ten als nach den Vor­schrif­ten für die Aktua­li­sie­rung des Stan­dard­da­ten­bo­gens nach dem DB 2011/484/EU vor­ge­se­hen sind (s. unter II.2.). Hin­sicht­lich der ggf. erfor­der­li­chen „behelfs­mä­ßi­gen“ Zugrun­de­le­gung von ein­schlä­gi­gen Erhal­tungs­zie­len und der Prio­ri­tä­ten dürf­te die Abstim­mung mit der für die FFH-Manage­ment­pla­nung zustän­di­gen Behör­de erfor­der­lich sein.

III. Fazit

Das Urteil des EuGH stärkt den euro­päi­schen Vogel­schutz und steht auf den ers­ten Blick in Wider­spruch zu dem Anlie­gen der EU-Not­fall­ver­ord­nung, nament­lich für Netz­aus­bau­pro­jek­te unter Ver­zicht auf detail­lier­te Arten­schutz­prü­fun­gen eine Zulas­sungs­be­schleu­ni­gung zu errei­chen (vgl. hier­zu­lan­de § 43m EnWG). Mit Blick auf die Situa­ti­on in Deutsch­land erscheint indes eine dif­fe­ren­zier­te Betrach­tung der Aus­wir­kun­gen sach­ge­recht. Für das Ver­dikt des EuGH zum grie­chi­schen Recht besteht in Deutsch­land kei­ne ver­gleich­ba­re Angriffs­flä­che. Viel­mehr belässt das Urteil Spiel­räu­me für die unver­zö­ger­te Vorhabenzulassung.

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