§ 13b BauGB in der Fas­sung des Bau­land­mo­bi­li­sie­rungs­ge­set­zes vom 14.06.2021 lässt die Ein­be­zie­hung von Außen­be­reichs­flä­chen i.S. des § 35 BauGB in das beschleu­nig­te Ver­fah­ren für Bebau­ungs­plä­ne der Innen­ent­wick­lung (§ 13a BauGB) unter Ver­zicht auf die Stra­te­gi­sche Umwelt­prü­fung (SUP) zu. Nach § 13b Satz 1 BauGB gilt dabei bis zum Ablauf des 31.12.2022 § 13a BauGB ent­spre­chend für Bebau­ungs­plä­ne mit einer Grund­flä­che i.S. des § 13a Abs. 1 Satz 2 BauGB von weni­ger als 10.000 m², durch die die Zuläs­sig­keit von Wohn­nut­zun­gen auf Flä­chen begrün­det wird, die sich an im Zusam­men­hang bebau­te Orts­tei­le anschlie­ßen. Das Ver­fah­ren zur Auf­stel­lung eines sol­chen Bebau­ungs­plans konn­te nur bis zum Ablauf des 31.12.2022 förm­lich ein­ge­lei­tet wer­den; der Sat­zungs­be­schluss nach § 10 Abs. 1 BauGB ist bis zum Ablauf des 31.12.2024 zu fas­sen (§ 13 b S. 2 BauGB). Eine gleich­ar­ti­ge Vor­gän­ger­re­ge­lung über die Ein­be­zie­hung von eng­räu­mi­gen, an Sied­lun­gen anschlie­ßen­den Außen­be­reichs­flä­chen in das beschleu­nig­te Ver­fah­ren für Bebau­ungs­plä­ne der Innen­ent­wick­lung galt auf­grund des BauGB-Ände­rungs­ge­set­zes vom 04.05.2017 bereits in der Zeit vom 13.05.2017 bis zum 31.12.2019.

Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren und in der deut­schen Rechts­li­te­ra­tur begeg­ne­te die wie­der ein­ge­führ­te Rege­lung des § 13b BauGB trif­ti­gen Ein­wän­den, die schon der Vor­gän­ger­re­ge­lung ent­ge­gen­ge­hal­ten wor­den waren. Die Kri­tik geht dahin, dass die­se Vor­schrift den städ­te­bau­li­chen Zie­len der Außen­be­reichs­scho­nung zuwi­der­läuft, eine wei­ter aus­grei­fen­de Zer­sied­lung der Land­schaft besor­gen lässt und wegen des Ver­zichts auf die SUP den Natur- und Arten­schutz unter­läuft. Trotz­dem nahm die herr­schen­de Mei­nung im deut­schen Schrift­tum bis­her an, dass § 13b BauGB mit der euro­päi­schen SUP-Richt­li­ne 2001/42/EG ver­ein­bar sei.

Der streit­ge­gen­ständ­li­che, im vor­lie­gen­den Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren ange­grif­fe­ne Bebau­ungs­plan vom 27.02.2019 (geän­dert durch Beschlüs­se vom 16.12.2020 und 16.03.2022) über­plan­te ein ca. 3 Hekt­ar gro­ßes Gebiet am Orts­rand der Gemein­de. Er setz­te ein all­ge­mei­nes Wohn­ge­biet mit einer Grund­flä­chen­zahl von 0,4 fest. An einer Sei­te grenzt das Bebau­ungs­plan­ge­biet auf einer Län­ge von ca. 260 m an ein Wohn­ge­biet. An einer ande­ren Sei­te des Plan­ge­biets ver­läuft eine Stra­ße; auf deren gegen­über­lie­gen­den Sei­te befin­det sich ein Wald­ge­biet. Der Bebau­ungs­plan wur­de nicht im Regel­ver­fah­ren, son­dern im beschleu­nig­ten Ver­fah­ren ohne Umwelt­prü­fung erlassen.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg hat in ers­ter Instanz den Nor­men­kon­troll­an­trag der Umwelt­ver­ei­ni­gung als unbe­grün­det abge­wie­sen (VGH BW, Urteil vom 11.05.2022 – 3 S 3180/19) und gemeint, § 13b BauGB sei uni­ons­rechts­kon­form; die Vor­aus­set­zun­gen des § 13 b BauGB sei­en hier gege­ben, Aus­schluss­grün­de nach § 13b Satz 1 i.V.m. § 13a Abs. 1 Satz 4 und 5 BauGB lägen nicht vor. Das Auf­stel­lungs­ver­fah­ren sei ord­nungs­ge­mäß durch­ge­führt wor­den; auch mate­ri­ell­recht­lich sei der Bebau­ungs­plan nicht zu beanstanden.

Mit der hier­ge­gen ein­ge­leg­ten Revi­si­on rüg­te die Umwelt­ver­ei­ni­gung, dass § 13b BauGB uni­ons­rechts­wid­rig sei und des­halb nicht habe ange­wen­det wer­den dür­fen. Der Ver­zicht auf eine Umwelt­prü­fung und einen Umwelt­be­richt sei folg­lich ver­fah­rens­feh­ler­haft, was zur Unwirk­sam­keit des Bebau­ungs­plans führe.

Das BVerwG hat mit dem Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22 – der Revi­si­on statt­ge­ge­ben. Als Revi­si­ons­ge­richt hat es nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO ent­schie­den, dass der streit­ge­gen­ständ­li­che Bebau­ungs­plan unwirk­sam sei. Nach der Erkennt­nis des BVerwG litt der Bebau­ungs­plan an Ver­fah­rens­feh­lern, die nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beacht­lich sind und zur Unwirk­sam­keit des Plans führen.

Aus­schlag­ge­bend war nach den Ent­schei­dungs­grün­den, dass der streit­ge­gen­ständ­li­che Bebau­ungs­plan nicht ohne Umwelt­prü­fung (§ 2 Abs. 4 BauGB) und ohne Umwelt­be­richt (§ 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB) erlas­sen wer­den durf­te. Nach der Erkennt­nis des BVerwG ver­mö­gen die Vor­schrif­ten über das beschleu­nig­te Ver­fah­ren nach § 13 b Satz 1 i.V.m. § 13a BauGB das im vor­lie­gen­den Fall bei der Plan­auf­stel­lung ange­wand­te Ver­fah­ren nicht zu tra­gen. § 13 b BauGB ist – so das BVerwG – uni­ons­rechts­wid­rig und des­halb nicht anwend­bar, weil er die Über­pla­nung von Außen­be­reichs­flä­chen auf der Grund­la­ge einer unzu­läs­si­gen Typi­sie­rung ohne Umwelt­prü­fung zulässt (Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 8).

Die Rege­lung des § 13b i.V.m. § 13a Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 1 BauGB wird nach der Erkennt­nis des BVerwG den Anfor­de­run­gen der SUP-Richt­li­nie 2001/42/EG nicht gerecht. Das BVerwG weist dar­auf hin, dass die­se Richt­li­nie gemäß ihrem Art. 1 das Ziel ver­folgt, im Hin­blick auf die För­de­rung einer nach­hal­ti­gen Ent­wick­lung ein hohes Umwelt­schutz­ni­veau sicher­zu­stel­len und dazu bei­zu­tra­gen, dass Umwelt­er­wä­gun­gen bei der Aus­ar­bei­tung und Annah­me von Plä­nen und Pro­gram­men ein­be­zo­gen wer­den (Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 11). Zu die­sem Zweck bestimmt Art. 3 Abs. 1 SUP-Richt­li­nie, dass die unter Art. 3 Abs. 2 bis 4 die­ser Richt­li­nie fal­len­den Plä­ne und Pro­gram­me, die vor­aus­sicht­lich erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen haben, einer Umwelt­prü­fung nach Art. 4 bis 9 SUP-Richt­li­nie unter­zo­gen wer­den müs­sen. Gemäß dem Vor­be­halt nach Art. 3 Abs. 3 SUP-Richt­li­nie ist bei Plä­nen und Pro­gram­men der genann­ten Art, die ledig­lich die Nut­zung klei­ner Gebie­te auf loka­ler Ebe­ne fest­le­gen oder nur gering­fü­gi­ge Ände­run­gen vor­se­hen, eine Umwelt­prü­fung nur dann erfor­der­lich, wenn die Mit­glied­staa­ten bestim­men, dass der­ar­ti­ge Plä­ne oder Pro­gram­me vor­aus­sicht­lich erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen haben. Ent­spre­chen­des gilt nach Art. 3 Abs. 4 SUP-Richt­li­nie für ande­re Plä­ne und Pro­gram­me. Dabei müs­sen die Mit­glied­staa­ten in jedem Fall die Kri­te­ri­en des Anhangs II berück­sich­ti­gen, um sicher­zu­stel­len, dass Plä­ne und Pro­gram­me, die vor­aus­sicht­lich erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen haben, von der Richt­li­nie erfasst wer­den (Art. 3 Abs. 5 Satz 2 SUP-Richt­li­nie; BVerwG, Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 11).

Wie das BVerwG unter Bezug­nah­me auf die Recht­spre­chung des EuGH her­vor­hebt, ist bei der Umset­zung die­ser Vor­ga­ben den Mit­glied­staa­ten nur ein ein­ge­schränk­ter Ermes­sens­spiel­raum ein­ge­räumt. Die Mit­glied­staa­ten müs­sen sicher­stel­len, dass sämt­li­che Plä­ne und Pro­gram­me, die vor­aus­sicht­lich erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen haben, einer Umwelt­prü­fung unter­zo­gen wer­den (EuGH, Urtei­le vom 22.09.2011 – C‑295/10, Rn. 46, 53, vom 11.09.2015 – C‑473/14, Rn. 47 und vom 21.12.2016 – C‑444/15, Rn. 53). Es muss gewähr­leis­tet sein, dass kein Plan, der vor­aus­sicht­lich erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen hat, der Umwelt­prü­fung ent­zo­gen wird (EuGH, Urteil vom 22.09.2011 – C‑295/10, Rn. 53). Hier­bei sind stren­ge Maß­stä­be zu beach­ten. Die­se sind nur gewahrt, wenn ange­sichts der Kri­te­ri­en des Art. 3 Abs. 5 Satz 2 SUP-Richt­li­nie i.V.m. Anhang II der Richt­li­nie und der hier­nach gel­ten­den qua­li­ta­ti­ven Vor­aus­set­zun­gen davon aus­zu­ge­hen ist, dass erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen „a prio­ri“, d.h. von vorn­her­ein nicht ein­tre­ten wer­den (EuGH, Urteil vom 18.04.2013 – C‑463/11, Rn. 39). Eine Fest­le­gung, mit der das Ziel des Art. 3 Abs. 1 SUP-Richt­li­nie ledig­lich im Wege einer pau­scha­lie­ren­den Betrach­tungs­wei­se, d.h. im All­ge­mei­nen und regel­haft, aber unter Hin­nah­me von Aus­nah­men, erreicht wird, ist hier­nach unzu­läng­lich (BVerwG, Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 12).

Mit die­sen Anfor­de­run­gen ist § 13b BauGB nicht ver­ein­bar (so BVerwG, Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 13). Die Rechts­la­ge ist nach der Beur­tei­lung des BVerwG durch die wie­der­ge­ge­be­ne Recht­spre­chung des EuGH hin­rei­chend geklärt (sog. acte éclai­ré), so dass es einer Vor­la­ge an den EuGH nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht bedurf­te (vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.2021 – C‑561/19, Rn. 31 m.w.N.).

Das Ver­dikt des BVerwG rich­tet sich dage­gen, dass der deut­sche Gesetz­ge­ber sich – abge­se­hen von der auf das Habi­tat­recht bezo­ge­nen Ein­zel­fall­prü­fung nach § 13b Satz 1 i.V.m. § 13a Abs. 1 Satz 5 Alt. 1 BauGB – dafür ent­schie­den hat, gemäß Art. 3 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 SUP-Richt­li­nie bestimm­te Arten von Plä­nen fest­zu­le­gen, die sich auf Außen­be­reichs­flä­chen bezie­hen und gleich­wohl im beschleu­nig­ten Ver­fah­ren ohne Umwelt­prü­fung auf­ge­stellt wer­den kön­nen. Die­se Flä­chen sind zwar nach dem Gesetz quan­ti­ta­tiv (durch die Grund­flä­chen­be­gren­zung) und qua­li­ta­tiv (durch die Beschrän­kung auf Wohn­nut­zung sowie den Anschluss an im Zusam­men­hang bebau­te Orts­tei­le) gekenn­zeich­net. Dies ist jedoch unzu­rei­chend, da bei den so umschrie­be­nen Plä­nen erheb­li­che Umwelt­aus­wir­kun­gen nicht in jedem Fall und auch nicht in der Regel aus­ge­schlos­sen wer­den kön­nen (BVerwG, Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 14). So kön­nen etwa, wie das BVerwG anmerkt, Wie­sen­flä­chen in ihren unter­schied­li­chen Erschei­nungs­for­men Lebens­raum für zahl­rei­che Tier- und Pflan­zen­ar­ten bie­ten und somit zur Arten­viel­falt bei­tra­gen. Auf eine ver­meint­li­che Prä­gung durch die benach­bar­te Bebau­ung und einen damit ein­her­ge­hen­den Ver­lust der Schutz­wür­dig­keit kann nicht abge­stellt wer­den (BVerwG, Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 14).

Anders als im Rah­men der von § 13a BauGB pri­vi­le­gier­ten Innen­ent­wick­lung (dazu EuGH, Urteil vom 18.04.2013 – C‑463/11, Rn. 39), lässt sich nach der Erkennt­nis des BVerwG (Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 15) für eine Außen­ent­wick­lung (wie nach § 13b BauGB) kei­ne Art von Plä­nen defi­nie­ren, die a prio­ri vor­aus­sicht­lich kei­ne erheb­li­chen Umwelt­aus­wir­kun­gen hat.

Nach den Grund­sät­zen zum Anwen­dungs­vor­rang des euro­päi­schen Uni­ons­rechts (grund­le­gend EuGH, Urteil vom 15.07.1964 – C‑6/64) darf natio­na­les Recht, wenn es mit dem Uni­ons­recht kol­li­diert und nicht uni­ons­rechts­kon­form aus­ge­legt wer­den kann, nicht ange­wen­det wer­den (so EuGH, Urtei­le vom 18.03.2004 – C‑8/02, Rn. 58, vom 13.07.2016 – C‑187/15, Rn. 43 ff. und vom 24.07.2023 – C‑107/23, Rn. 95). Da eine uni­ons­rechts­kon­for­me Aus­le­gung des § 13b BauGB nicht mög­lich war und das BVerwG sich außer­stan­de sah, eine ein­deu­ti­ge gesetz­li­che Rege­lung con­tra legem durch eine anders lau­ten­de zu erset­zen (Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 17 unter Bezug­nah­me auf EuGH, Urtei­le vom 24.01.2012 – C‑282/10, Rn. 25 und vom 18.01.2022 – C‑261/20, Rn. 28), war von der Unan­wend­bar­keit des § 13b BauGB auszugehen.

Das BVerwG ist daher zu dem Ergeb­nis gelangt, dass die plan­auf­stel­len­de Gemein­de es mit der Wahl des beschleu­nig­ten Ver­fah­rens nach § 13 b Satz 1 i.V.m. § 13 a Abs. 2 Nr. 1, § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB anstel­le des gebo­te­nen Regel­ver­fah­rens rechts­wid­rig unter­las­sen hat, eine Umwelt­prü­fung nach § 2 Abs. 4 BauGB durch­zu­füh­ren und einen Umwelt­be­richt nach § 2 a Satz 2 Nr. 2 BauGB zu erstel­len. Dar­in liegt nach der Erkennt­nis des BVerwG (Urteil vom 18.07.2023 – 4 CN 3.22, Rn. 19) ein gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beacht­li­cher Ver­fah­rens­feh­ler, der nach § 4 Abs. 2 und 4 des Umwelt­rechts­be­helfs­ge­set­zes von der Umwelt­ver­ei­ni­gung gerügt wer­den konnte.

Kon­se­quen­zen für die Rechtspraxis: 

Mit der Uni­ons­rechts­wid­rig­keit und Unan­wend­bar­keit des § 13b BauGB ist ein nicht unwe­sent­li­cher Bau­stein aus dem Instru­men­ta­ri­um des Bau­land­mo­bi­li­sie­rungs­ge­set­zes her­aus­ge­bro­chen wor­den. Dies wird die gemeind­li­che Pla­nungs­pra­xis eben­so wie die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­troll­pra­xis beach­ten müs­sen. Über­dies ver­deut­licht das Urteil des BVerwG, dass die Uni­ons­rechts­wid­rig­keit gesetz­li­cher Vor­schrif­ten – anders als die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit eines Bun­des­ge­set­zes, die nach Art. 100 Abs. 1 GG zur Vor­la­ge an das BVerfG führt und so in des­sen Ver­wer­fungs­mo­no­pol mün­det – die „radi­ka­le­re“ Fol­ge der Unan­wend­bar­keit aus­löst. Die­se bedeu­tet, dass jedes Gericht wie auch jede Ver­wal­tungs­be­hör­de ver­pflich­tet ist, die uni­ons­rechts­wid­ri­ge Vor­schrift des natio­na­len Geset­zes­rechts unan­ge­wen­det zu lassen.

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