Am 12. August ist die Verordnung 2025/40 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (PPWR) anwendbar geworden. Gleichzeitig ist in Deutschland das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) in Kraft getreten. Damit wurde das Verpackungsrecht, das bisher maßgeblich im Verpackungsgesetz geregelt war, auf eine neue Grundlage gestellt, die erstmalig weitgehend unionsrechtlich harmonisiert ist. Im Interesse einer einheitlichen Auslegung und Anwendung der europaweit geltenden Vorschriften hat die EU-Kommission zur PPWR inzwischen eine Leitlinie und FAQs veröffentlicht. Die FAQs wurden letztmalig am 3. August 2026, nur wenige Tage vor dem Anwendungsbeginn der PPWR, aktualisiert. Seitdem sorgen insbesondere in der ersten Version aus dem März noch nicht enthaltene Antworten der EU-Kommission zu den Verantwortlichkeiten bei Transportverpackungen für große Diskussionen.
Konkret geht es um die Frage, wer bei Transportverpackungen Erzeuger und Hersteller im Sinne des Verpackungsrechts ist. Die PPWR unterscheidet strikt zwischen diesen – im allgemeinen Sprachgebrauch weitgehend gleichbedeutenden – Begriffen und weist den damit bezeichneten Akteuren verschiedene Pflichten zu. So ist der Erzeuger insbesondere für die PPWR-konforme Gestaltung einer Verpackung verantwortlich, während der Hersteller insbesondere die Verpflichtungen im Zusammenhang mit der erweiterten Herstellerverantwortung (EPR) erfüllen muss. Letzteres betrifft unter anderem die Beteiligung an einer Organisation für Herstellerverantwortung, in Deutschland also an einem dualen System.
Sowohl der Erzeugerbegriff als auch der Herstellerbegriff sind in der PPWR näher definiert. Nach der Legaldefinition in Art. 3 Abs. 1 Nr. 13 PPWR ist in dem Grundfall, dass auf einer Verpackung weder Name noch Marke desjenigen angebracht sind, der die Verpackung oder das Produkt entwickeln lässt, derjenige der Erzeuger, der die Verpackung oder ein verpacktes Produkt herstellt. Die komplexere Herstellerdefinition in Art. 3 Abs. 1 Nr. 15 PPWR unterscheidet demgegenüber zum einen zwischen den verschiedenen Verpackungsarten und zum anderen danach, ob ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt oder nicht. Bei nicht grenzüberschreitenden Sachverhalten – also dann, wenn das Inverkehrbringen einer Verpackung oder eines verpackten Produktes in dem Mitgliedstaat erfolgt, in dem der Inverkehrbringer auch niedergelassen ist – gilt nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 15 Buchstabe a) PPWR für Transportverpackungen, dass derjenige Erzeuger, Importeur oder Vertreiber der Hersteller im Sinne der PPWR ist, der diese Verpackungen erstmals auf dem Markt des betroffenen Mitgliedstaats bereitstellt.
Stein des Anstoßes für die seit Erscheinen der neuen Version der FAQ zur Auslegung der PPWR ist, dass die EU-Kommission sowohl für die Bestimmung des Erzeugers einer Transportverpackung als auch für die Bestimmung des Herstellers bereits auf die unbefüllte Verpackung abstellen will. Folgt man dem, treffen zum Beispiel den Produzenten eines Kartons, der flach in Verkehr gebracht wird und zur Verwendung erst noch gefaltet werden muss, sowohl die Erzeuger- als auch die Herstellerpflichten nach der PPWR – vorausgesetzt, der Karton wird als Transportverpackung verwendet und ist nicht mit dem Namen oder der Marke eines anderen versehen. Gleiches gilt etwa für den Produzenten eines Klebebands „auf der Rolle“.
Mit dieser Auslegung erteilt die Kommission insbesondere Überlegungen eine Absage, wonach zum Beispiel ein als Transportverpackung verwendeter Karton seine endgültige Gestalt erst dadurch erlangt, dass er gefaltet und zugeklebt wird. Intuitiv mögen solche Überlegungen, die darauf angelegt sind, durch eine Verschiebung des Bezugspunkts der Betrachtung – zugeklebter und damit regelmäßig befüllter Karton statt leerer Karton und Klebeband auf der Rolle – die verpackungsrechtlichen Pflichten auf spätere Akteure in der Wirtschaftskette zu verlagern, einleuchten. Gesetzessystematisch spricht dagegen allerdings, dass die Herstellerdefinition für Verpackungen, die wie Transportverpackungen unter Art. 3 Abs. 1 Nr. 15 Buchstabe a) PPWR fallen, anders als bei den von Buchstabe b) erfassten Verpackungen (z.B. Verkaufsverpackungen) gerade nicht an das Inverkehrbringungen des verpackten Produkts, sondern der Verpackung als solcher anknüpfen. Die Wahl eines Bezugspunkts, die im Ergebnis darauf hinausläuft, erst die mit einem Produkt befüllte Verpackung als Verpackung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 15 Buchstabe a) PPWR anzusehen, würde somit eine im Verordnungstext vorgesehene Differenzierung nivellieren. Zumindest diese Ungereimtheit vermeidet die Auslegung der EU-Kommission.
Da unter den Begriff der Transportverpackungen nach der PPWR auch die „Verpackungen für den elektronischen Handel“ fallen, die nach bisherigem Verpackungsrecht noch als Fall der Verkaufsverpackung anzusehen waren, könnte die Positionierung der EU-Kommission zu weitreichenden Verschiebungen der Verantwortlichkeiten im Bereich des Online-Handels führen. Denn die Verpackungen für den elektronischen Handel fallen typischerweise bei privaten Endverbrauchern als Abfall an und unterliegen deshalb der Systembeteiligungspflicht, die vom Hersteller zu erfüllen ist – und das wäre nach der Kommissionsauffassung eben nicht mehr der Online-Händler, sondern der Hersteller des leeren Versandkartons, immer vorausgesetzt, dass weder Name noch Marke des Online-Händlers auf dem Karton in Erscheinung treten.
Allerdings sind die FAQ der EU-Kommission rechtlich nicht verbindlich, sodass deutsche Behörden nicht verpflichtet sind, der dort vertretenen Auslegung zu folgen. Der mit der PPWR angestrebten Harmonisierung des Verpackungsrechts in Europa würde durch eine abweichende Auslegung in Deutschland allerdings ein Bärendienst erwiesen.
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